Opa, opa, olha a gente aqui de volta com o tema Atos Administrativos. Lembra que publicamos semana passada parte do material feito pelo mestre Flávio Germano? Pois é, hoje você encontrará a segunda parte, que abrange Atributos do ato e Classificação. E depois tem mais, não deixe de ler tudo! Ah, e se você perdeu o post passado, é só dar uma clicada aqui.

4. ATRIBUTOS (CARACTERÍSTICAS) DO ATO ADMINISTRATIVO

É mais um campo de abundante divergência doutrinária. O magistério de Hely Meirelles, tantas vezes referido, aponta três atributos:

1. Presunção de Legitimidade

Atributo pelo qual se presume que o ato administrativo é conforme ao Direito. É presunção juris tantum (admite prova em contrário). É uma decorrência do princípio da legalidade. Gera como conseqüências:

n A possibilidade de imediata execução ou operatividade dos atos administrativos, mesmo que argüidos de vícios ou defeitos que os levem à invalidade;

n A inversão do ônus da prova – a prova da invalidade do ato administrativo é de quem a invoca (neste ponto, há divergência doutrinária);

n O Juiz não pode declarar ex officio a invalidade do ato.

Há quem distinga presunção de legitimidade (conformidade com a lei) e presunção de veracidade (verdade dos fatos alegados pela Administração). Muitos autores, entretanto, abrigam as duas idéias sob a locução presunção de legitimidade.

2. Imperatividade

“É o atributo do ato administrativo que impõe a coercibilidade para seu cumprimento ou execução”. É o atributo pelo qual os atos administrativos se impõem a terceiros, independentemente de sua concordância, constituindo-lhes em obrigação.” Decorre da prerrogativa que tem o poder público de, por meio de atos unilaterais, impor obrigações a terceiros. É o chamado “poder extroverso”. Esse atributo não existe em todos os atos administrativos, mas apenas naqueles que consubstanciam uma ordem, um provimento, uma obrigação. Não existe nos atos enunciativos nem nos atos negociais.

3. Auto-executoriedade

“a auto-executoriedade consiste na possibilidade que certos atos administrativos ensejam de imediata e direta execução pela própria Administração, independentemente de ordem judicial.” A auto-executoriedade, como se intui, também não está presente em todos os atos administrativos. A sua existência, mormente nos atos decorrentes da atividade de polícia administrativa, é de grande valia para a tutela do interesse público. A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro pondera que a auto-executoriedade só é possível:

n quando expressamente prevista em lei (veja exemplos na Lei 8.666/93 e alterações posteriores);

n quando se trata de medida urgente que, caso não adotada de imediato, possa ocasionar prejuízo maior para o interesse público. Neste caso entende-se que a autorização para a auto-execução está implícita no sistema legal.

Gasparini, Celso Antônio e Regis Fernandes de Oliveira ainda acrescentam um outro atributo: a exigibilidade (é a qualidade em virtude da qual o destinatário do ato administrativo é impelido à obediência das obrigações por ele impostas). A exigibilidade permite à Administração valer-se de meios indiretos de coerção (não se confunde com a auto-executoriedade, que permite o uso de meios diretos de coerção) que induzam o administrado à obediência.

Di Pietro também menciona a tipicidade (é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinado resultado). Trata-se de decorrência do princípio da legalidade que a afasta a possibilidade de a Administração, como regra, praticar atos inominados.

5. CLASSIFICAÇÃO

A diversidade é a característica entre os administrativistas. Consideraremos a classificação de Hely Meirelles, não em sua totalidade, mas apenas nos seus aspectos mais requeridos.

1.  Quanto aos destinatários:

n Atos Gerais – também chamados de atos regulamentares. “São aqueles expedidos sem destinatários determinados, com finalidade normativa, alcançando todos os sujeitos que se encontrem na mesma situação de fato abrangida por seus preceitos.”

n Atos Individuais – também chamados de atos especiais. “São todos aqueles que se dirigem a destinatários certos, criando-lhes situação jurídica particular.”

2.  Quanto ao alcance:

n Atos Internos – “são os destinados a produzir efeitos no recesso das repartições administrativas, e por isso mesmo incidem, normalmente, sobre os órgãos e agentes da Administração que os expediram.”

n Atos Externos – também chamados, mais propriamente, de atos de efeitos externos. “São todos aqueles que alcançam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os próprios servidores, provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios, ou conduta perante a Administração.”

3.  Quanto ao objeto:

n Atos de Império – também chamados de atos de autoridade. “São todos aqueles que a Administração pratica usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes impõe obrigatório atendimento.”

n Atos de Gestão – “são os que a Administração pratica sem usar de sua supremacia sobre os destinatários. Tal ocorre nos atos puramente de administração dos bens e serviços públicos e nos negociais com os particulares, que não exigem coerção sobre os administrados.”

n Atos de Expediente – “são todos aqueles que se destinam a dar andamento aos processos e papéis que tramitam pelas repartições públicas, preparando-os para a decisão de mérito a ser proferida pela autoridade competente.”

Esta classificação é fortemente criticada por vários administrativistas.

4.  Quanto ao regramento:

n Atos Vinculados – também chamados de atos regrados. “São aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização.” Impõe-se à Administração o dever de motivá-los, no sentido de evidenciar a conformação de sua prática com as exigências e requisitos legais que constituem pressupostos necessários de sua existência e validade. É a lição de Hely Meirelles.

n Atos Discricionários – “são os que a Administração pode praticar com liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, de sua conveniência, de sua oportunidade e do modo de sua realização.” Ato discricionário não se confunde com ato arbitrário: o primeiro é praticado dentro dos limites da lei; o segundo, é ação contrária ou excedente da lei.

Considerando a discricionariedade administrativa, é oportuno registrar que discricionários são os meios e modos de administrar, nunca os fins a atingir, pois estes são sempre impostos, explícita ou implicitamente, pela legislação.

5.  Quanto à formação do ato:

n Ato Simples – “é o que resulta da manifestação de vontade de um único órgão, unipessoal ou colegiado”;

n Ato Complexo – “é o que se forma pela conjugação de vontades de mais de um órgão”;

n Ato Composto – “é o que resulta da vontade única de um órgão, mas depende da verificação por parte de outro, para se tornar exeqüível.” Sobre o ato composto, diz Di Pietro: “é o que resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, em que a vontade de um é instrumental em relação a de outro, que edita o ato principal.” Observa, ainda, que os atos que, em geral, dependem de  autorização, aprovação, homologação, visto, são compostos.