1. 1. Quanto à Origem

1.1. Promulgada

É aquela que conta com a participação popular seja para elaborá-la, seja para escolher seus representantes para a feitura da Lei Maior.

1.2. Outorgadas

São fruto de um ato unilateral de poder. Nascem em regimes ditatoriais, sem a participação do povo.

1.3. Cesaristas (Bonapartistas)

São elaboradas unilateralmente, mas submetem-se à ratificação por meio de referendo. Não são nem promulgadas (democráticas) nem outorgadas.

1.4. Pactuada

Surge de um acordo (pacto) entre uma realeza decadente, de um lado, e uma burguesia em ascensão, de outro.

1. 2. Quanto ao Conteúdo

2.1. Formal

Nessa classificação, leva-se em conta apenas o modo de elaboração da norma. Se ela passou por um processo mais solene, mais dificultoso de formação (constituição rígida), será formalmente constitucional, não importando de que matéria venha a tratar.

2.2. Material

Por sua vez, para serem consideradas materialmente constitucionais é completamente irrelevante o modo como as normas foram elaboradas. Tratando de matéria essencialmente constitucional (estabelecimento de poder e sua limitação – através de divisão de poderes e de estabelecimento de direitos fundamentais, por exemplo) será norma materialmente constitucional.

1. 3. Quanto à Extensão

3.1. Sintética

É aquela Constituição que versa apenas de normas essenciais à estruturação do Estado, sua organização e funcionamento, bem como da divisão de Poderes e dos direitos fundamentais.

3.2. Analítica

De conteúdo extenso, a constituição analítica (prolixa, desenvolvida) trata de temas estranhos ao funcionamento do Estado, trazendo minúcias que encontrariam maior adequação fora da Constituição, em normas infraconstitucionais.

1. 4. Quanto ao Modo de Elaboração

4.1. Dogmáticas

Elaboradas em um momento determinado, refletem os valores (dogmas) daquela época. Podendo ser classificadas em sua ideologia como ecléticas ou ortodoxas. São sempre escritas.

4.2. Históricas

Formam-se a partir do lento evoluir da sociedade, dos seus costumes (daí serem chamadas de costumeiras). Em razão desse lento processo de formação e sedimentação dos valores, são sempre não escritas.

1. 5. Quanto à Ideologia

5.1. Ecléticas (Pragmáticas)

Também chamadas de compromissórias, são Constituições dogmáticas que se fundam em várias ideologias.

5.2. Ortodoxas

São fundadas em uma só ideologia.

1. 6. Quanto à finalidade

6.1. Constituição-Garantia

De texto reduzido (sintética), busca precipuamente garantir a limitação dos poderes estatais frente aos indivíduos.

6.2. Constituição Dirigente

Caracterizada pela existência, em seu texto, de normas programáticas (de cunho eminentemente social), dirigindo a atuação futura dos órgãos governamentais.

6.3. Constituição-Balanço

Destinada a registrar um dado estágio das relações de poder no Estado. Sua preocupação é disciplinar a realidade do Estado num determinado período, retratando o arranjo das forças sociais que estruturam o Poder. Faz um “balanço” entre um período e outro.

1. 7. Quanto à Ontologia (Correspondência com a realidade)

7.1. Normativas

Estão em plena consonância com a realidade social, conseguindo regular os fatos da vida política do Estado.

7.2. Nominativas (Nominalistas)

São elaboradas com a finalidade de, efetivamente, regular a vida política do Estado. Mas, não alcança o seu objetivo.

7.3. Semântica

São criadas apenas para legitimar o poder daqueles que já o exercem. Nunca tiveram o desiderato de regular a vida política do Estado. É típica de regimes autoritários.

1. 8. Quanto à Alterabilidade

8.1. Imutável

Não prevê mecanismos para sua alteração. Tem a pretensão de ser eterna.

8.2. Rígida

Prevê um procedimento solene, mais dificultoso do que o previsto para alteração das leis ordinárias. Fundamenta-se no princípio da Supremacia Formal da Constituição.

8.3. Flexível

O procedimento para alterar a Constituição é o mesmo processo legislativo de elaboração e alteração das leis ordinárias.

8.4. Semirrígida

É em parte rígida e noutra parte flexível. Desse modo, algumas normas da Constituição só podem ser modificadas por um procedimento mais dificultoso, enquanto que as outras se submetem ao mesmo processo legislativo das leis infraconstitucionais.

1. 9. Quanto à Forma

9.1. Escritas

Formadas por um conjunto de regras formalizadas por um órgão constituinte, em documentos escritos solenes. Podem ser (a) codificadas, quando sistematizadas em um único texto, ou (b) legais, quando se apresentam esparsas ou fragmentadas.

9.2. Não-Escritas (Costumeiras ou Consuetudinárias)

Não são solenemente elaboradas por órgão encarregado especialmente desse fim. São sedimentadas pelos usos, costumes, jurisprudência, etc.

10. Constituição Federal de 1988

A Constituição Federal de 1988 classifica-se como promulgada, formal, analítica, dogmática, eclética (pragmática), dirigente, normativa (ou tendente a sê-la), rígida e escrita codificada.

Cedido pelo professor auxiliar Daywson Oliveira.

4. ATRIBUTOS (CARACTERÍSTICAS) DO ATO ADMINISTRATIVO

É mais um campo de abundante divergência doutrinária. O magistério de Hely Meirelles, tantas vezes referido, aponta três atributos:

1. Presunção de Legitimidade

Atributo pelo qual se presume que o ato administrativo é conforme ao Direito. É presunção juris tantum (admite prova em contrário). É uma decorrência do princípio da legalidade. Gera como conseqüências:

n A possibilidade de imediata execução ou operatividade dos atos administrativos, mesmo que argüidos de vícios ou defeitos que os levem à invalidade;

n A inversão do ônus da prova – a prova da invalidade do ato administrativo é de quem a invoca (neste ponto, há divergência doutrinária);

n O Juiz não pode declarar ex officio a invalidade do ato.

Há quem distinga presunção de legitimidade (conformidade com a lei) e presunção de veracidade (verdade dos fatos alegados pela Administração). Muitos autores, entretanto, abrigam as duas idéias sob a locução presunção de legitimidade.

2. Imperatividade

“É o atributo do ato administrativo que impõe a coercibilidade para seu cumprimento ou execução”. É o atributo pelo qual os atos administrativos se impõem a terceiros, independentemente de sua concordância, constituindo-lhes em obrigação.” Decorre da prerrogativa que tem o poder público de, por meio de atos unilaterais, impor obrigações a terceiros. É o chamado “poder extroverso”. Esse atributo não existe em todos os atos administrativos, mas apenas naqueles que consubstanciam uma ordem, um provimento, uma obrigação. Não existe nos atos enunciativos nem nos atos negociais.

3. Auto-executoriedade

“a auto-executoriedade consiste na possibilidade que certos atos administrativos ensejam de imediata e direta execução pela própria Administração, independentemente de ordem judicial.” A auto-executoriedade, como se intui, também não está presente em todos os atos administrativos. A sua existência, mormente nos atos decorrentes da atividade de polícia administrativa, é de grande valia para a tutela do interesse público. A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro pondera que a auto-executoriedade só é possível:

n quando expressamente prevista em lei (veja exemplos na Lei 8.666/93 e alterações posteriores);

n quando se trata de medida urgente que, caso não adotada de imediato, possa ocasionar prejuízo maior para o interesse público. Neste caso entende-se que a autorização para a auto-execução está implícita no sistema legal.

Gasparini, Celso Antônio e Regis Fernandes de Oliveira ainda acrescentam um outro atributo: a exigibilidade (é a qualidade em virtude da qual o destinatário do ato administrativo é impelido à obediência das obrigações por ele impostas). A exigibilidade permite à Administração valer-se de meios indiretos de coerção (não se confunde com a auto-executoriedade, que permite o uso de meios diretos de coerção) que induzam o administrado à obediência.

Di Pietro também menciona a tipicidade (é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinado resultado). Trata-se de decorrência do princípio da legalidade que a afasta a possibilidade de a Administração, como regra, praticar atos inominados.

5. CLASSIFICAÇÃO

A diversidade é a característica entre os administrativistas. Consideraremos a classificação de Hely Meirelles, não em sua totalidade, mas apenas nos seus aspectos mais requeridos.

1.  Quanto aos destinatários:

n Atos Gerais – também chamados de atos regulamentares. “São aqueles expedidos sem destinatários determinados, com finalidade normativa, alcançando todos os sujeitos que se encontrem na mesma situação de fato abrangida por seus preceitos.”

n Atos Individuais – também chamados de atos especiais. “São todos aqueles que se dirigem a destinatários certos, criando-lhes situação jurídica particular.”

2.  Quanto ao alcance:

n Atos Internos – “são os destinados a produzir efeitos no recesso das repartições administrativas, e por isso mesmo incidem, normalmente, sobre os órgãos e agentes da Administração que os expediram.”

n Atos Externos – também chamados, mais propriamente, de atos de efeitos externos. “São todos aqueles que alcançam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os próprios servidores, provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios, ou conduta perante a Administração.”

3.  Quanto ao objeto:

n Atos de Império – também chamados de atos de autoridade. “São todos aqueles que a Administração pratica usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes impõe obrigatório atendimento.”

n Atos de Gestão – “são os que a Administração pratica sem usar de sua supremacia sobre os destinatários. Tal ocorre nos atos puramente de administração dos bens e serviços públicos e nos negociais com os particulares, que não exigem coerção sobre os administrados.”

n Atos de Expediente – “são todos aqueles que se destinam a dar andamento aos processos e papéis que tramitam pelas repartições públicas, preparando-os para a decisão de mérito a ser proferida pela autoridade competente.”

Esta classificação é fortemente criticada por vários administrativistas.

4.  Quanto ao regramento:

n Atos Vinculados – também chamados de atos regrados. “São aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização.” Impõe-se à Administração o dever de motivá-los, no sentido de evidenciar a conformação de sua prática com as exigências e requisitos legais que constituem pressupostos necessários de sua existência e validade. É a lição de Hely Meirelles.

n Atos Discricionários – “são os que a Administração pode praticar com liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, de sua conveniência, de sua oportunidade e do modo de sua realização.” Ato discricionário não se confunde com ato arbitrário: o primeiro é praticado dentro dos limites da lei; o segundo, é ação contrária ou excedente da lei.

Considerando a discricionariedade administrativa, é oportuno registrar que discricionários são os meios e modos de administrar, nunca os fins a atingir, pois estes são sempre impostos, explícita ou implicitamente, pela legislação.

5.  Quanto à formação do ato:

n Ato Simples – “é o que resulta da manifestação de vontade de um único órgão, unipessoal ou colegiado”;

n Ato Complexo – “é o que se forma pela conjugação de vontades de mais de um órgão”;

n Ato Composto – “é o que resulta da vontade única de um órgão, mas depende da verificação por parte de outro, para se tornar exeqüível.” Sobre o ato composto, diz Di Pietro: “é o que resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, em que a vontade de um é instrumental em relação a de outro, que edita o ato principal.” Observa, ainda, que os atos que, em geral, dependem de  autorização, aprovação, homologação, visto, são compostos.

5. Extinção do ato administrativo
Os atos administrativos podem ser extintos através de diversas formas, as mais cobradas pelos concursos são: cessação ou extinção natural dos efeitos, cassação, contraposição, caducidade, revogação, anulação ou convalidação.

Extinção natural ou cessação
A cessação é, na verdade, a extinção natural do ato administrativo, na qual o ato já produziu todos os seus efeitos. A doutrina considera que, no que se refere à exequibilidade, ato administrativo consumado é aquele que já exauriu seus efeitos e se tornou definitivo, não sendo passível de impugnação na via administrativa nem na judicial.

Cassação
É uma forma de retirada do ato administrativo expedido validamente, mas o destinatário desse ato, a partir de determinado momento, passa a infringir as regras pertinentes à manutenção daquele ato.

Contraposição
Em definição, é a forma de retirada do ato com a expedição de outro de cujos efeitos se contrapõe aos efeitos do daquele ato. Essa forma de extinção tem natureza residual, isto é, o que não se enquadrar nas outras hipóteses será considerado contraposição.

Caducidade
A caducidade configura modalidade de extinção em que ocorre a retirada por ter sobrevindo norma jurídica que tornou inadmissível situação antes permitida pelo direito e outorgada pelo ato precedente.

Revogação
A revogação do ato administrativo é o ato discricionário pelo qual a Administração extingue um ato válido, por razões de conveniência e oportunidade. A revogação só pode ocorrer mediante ato da Administração, não podendo ser determinada por decisão judicial.
Deve-se destacar que nem todo ato administrativo está sujeito a revogação. Os atos administrativos cujos efeitos se exauriram não podem ser revogados, visto que a revogação não retroage, limitando se a impedir que o ato continue a produzir efeitos. Da mesma forma não é possível revogar os atos ilegais, uma vez que o instrumento idôneo para atingir tal ato é a anulação. Não se pode revogar os atos que a lei os declare irrevogáveis, os atos vinculados, os atos enunciativos, os atos isolados de um procedimento e os que já produziram direitos adquiridos.
OBS: Há precedentes antigos no Supremo da década de 1980, RE 118.226/RJ e 105.634/PR, nos quais o STF admitiu a revogação de um ato vinculado. Nesses julgados, o Supremo declarou a possibilidade da revogação de licença para construir, ato vinculado, desde que a execução da obra não tivesse sido iniciada, a doutrina critica bastante essas decisões, mas elas são exceções à regra.
Quanto aos efeitos, a revogação opera ex nunc, não retroativos.

Anulação
A anulação do ato administrativo é o desfazimento do ato administrativo por razões de ilegalidade. A anulação pode ser feita pela Administração e pelo Judiciário, desde que este tenha sido provocado.
Neste ponto é importante conhecer os arts. 53 e 54 da Lei 9.784:
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à     validade do ato.
Uma assertiva considerada correta de uma prova da FCC: Suponha que um ato administrativo do qual decorram efeitos favoráveis para o seu destinatário tenha sido editado com vício de legalidade. Nesse caso, decai em cinco anos o prazo para que a administração anule esse ato.

Quanto aos efeitos, tradicionalmente, eles são retroativos, ex tunc, à data da expedição do ato. Recentemente, a doutrina tem modulado esses efeitos, fazendo a seguinte distinção: o ato administrativo era ampliativo de direitos ou ele era restritivos de direitos.
Se o ato era restritivo de direitos, os efeitos serão retroativos, ex tunc. Para os atos ampliativos de direitos, a anulação terá efeitos ex nunc para os destinatários de boa-fé. Agora se o destinatário estava de má-fé, os efeitos serão ex tunc, retroativos.
Essa concepção moderna tem sido adotada em precedentes isolados do STF e dos Tribunais Superiores.

Convalidação
A convalidação consiste em instrumento de que se vale a Administração para aproveitar atos administrativos eivados de vícios sanáveis, confirmando-os no todo ou em parte. Assim, a convalidação é o ato administrativo pelo qual é suprido vício existente em um ato ilegal, produzindo efeitos ex tunc.
São pressupostos para a convalidação do ato administrativo: ausência de prejuízo a terceiros, existência de defeitos sanáveis, ausência de má-fé e ausência de lesão ao interesse público. Já o ato praticado com vício de incompetência em razão da matéria não admite convalidação.
A FCC considerou correta a seguinte assertiva: a impugnação expressa, feita pelo interessado, contra ato com vício sanável de competência, constitui barreira a sua convalidação pela Administração.

6. Classificação

A classificação mais exigida é a de atos simples, composto e complexo.  Ato simples é o qual resulta da manifestação de apenas um órgão, o composto, na verdade, são dois atos, o ato principal que necessita do acessório. O ato complexo é aquele que ocorre quando existe a manifestação de dois ou mais órgãos e as vontades desses órgãos se unem para formar um só ato.
Nessa classificação, é importante destacar que para a jurisprudência do Supremo o ato de concessão de aposentadoria, art. 71, III, é complexo, contudo a doutrina considera esse ato sendo um ato composto, porque são dois atos o do Chefe do Executivo e o do Tribunal de Contas, que realiza a homologação.

Material cedido pelo professor auxiliar Rafael Dias