A nossa dica de hoje é sobre um tema que vem sendo sempre cobrado nas provas de Direito Administrativo, tratando-se, especificamente, dos atributos dos Atos Administrativos. Vamos saber mais?

Tentando ser bem objetivo, podemos responder aos seguintes questionamentos acerca dos atributos do ato administrativo:

1 – O que são os atributos de um ato administrativo?

São as qualidades do ato administrativo.

2 – Quantos e quais são esses atributos?

São quatro: Presunção de legitimidade/ Autoexecutoriedade/ Imperatividade e Tipicidade:

Presunção de Legitimidade, Legalidade e Veracidade.

-  Presume-se que o ato é legal, legítimo (regras morais) e verdadeiro (realidade posta).

- Trata-se de presunção relativa, admitindo, portanto, prova em contrário.

Tais atributos fundamentam-se no Princípio da Legalidade, do qual extrai-se que ao administrador público só é dado fazer aquilo que a lei autoriza e permite.

Autoexecutoriedade

-  A Administração Pública pode impor suas decisões, independentemente de provimento judicial.

- A Autoexecutoriedade traz uma peculiaridade, que é a sua conceituação a partir da junção de duas outras características dos atos, que é a Exigibilidade + Executoriedade:

· Exigibilidade: meios indiretos de coerção.

Exemplo: Só consegue obter licenciamento, carro que não tenha multas pendentes.

· Executoriedade: meios diretos de coerção.

Exemplo: apreensão de mercadorias.

Imperatividade

-  A  Administração impõe suas decisões, independentemente da vontade ou concordância do particular afetado.

Tipicidade

- Por tipicidade entende que a atuação da Administração Pública somente se dá nos termos do tipo legal, como decorrência do anteriormente mencionado Princípio da Legalidade.

Bom pessoal, então após revisar esses pontos, já se pode resolver uma questão saindo do forno em que tal tema foi recentemente cobrado pela Fundação Carlos Chagas:

(FCC – 2012 – TRF – 5ª REGIÃO – Analista Judiciário – Execução de Mandados)

Constitui atributo dos atos administrativos:

a) Presunção de legitimidade, o que afasta possibilidade de apreciação judicial, salvo para os atos vinculados.

b) Autoexecutoriedade, que autoriza a Administração a colocar o ato em execução, empregando meios diretos e indiretos de coerção, na forma prevista em lei.

c) Exigibilidade, que autoriza a Administração a utilizar meios coercitivos para o seu cumprimento nos termos da lei, sempre com a intervenção do Poder Judiciário.

d) Tipicidade, que impede a Administração de praticar atos de natureza discricionária.

e) Presunção de veracidade, que afasta a possibilidade de revogação, salvo por vício de legalidade.

Logo, a partir de nossa revisão, podemos considerar como a assertiva mais correta a alternativa B,  a qual é o gabarito da questão.

E por hoje é só pessoal.

Bons estudos e Até a próxima se Deus quiser.

Cedido pelo professor auxiliar Mauro Leonardo.

Atos Administrativos

Três pegadinhas (segundo o professor Oscar Vilaça) muito frequentes nas provas em relação ao conceito de ato administrativo:

1) Fazer o candidato pensar que apenas a Administração Pública tem competência para praticar atos administrativos – quem tem a titularidade para prestar serviços públicos é o Estado. Mas ele pode delegar a prestação desses serviços públicos, fazendo isso através de uma concessão ou permissão. Quando ele delega ao particular não transfere a titularidade, mas sim, a execução do serviço público. Essas concessionárias e permissionárias estarão executando um serviço público em nome do Estado e, por tal razão, também poderão praticar atos administrativos em nome do Estado.

2) Induzir o candidato a crer que todos os atos praticados pela administração pública são atos administrativos – vamos supor que o prefeito da cidade do Recife passe pela frente da sua casa e bata na porta dizendo que quer alugar o imóvel. Ora, você como dono da casa não estará obrigado a locar o espaço, vez que, nessa situação a administração pública estará em igualdade com o particular, ou seja, não estará utilizando a supremacia do poder, não podendo, pois, exigir a prática do ato. Caso você aceite alugar o imóvel, será celebrado um contrato de locação (ato de direito privado), não sendo esse um ato administrativo. Percebe-se então que a administração pública também poderá praticar atos de direito privado. No entanto, caso a administração pública –obedecendo todos os ditames legais – resolva desapropriar o imóvel, estará praticando um ato administrativo qualificado pela supremacia do poder.

OBS: Se a prova questionar se administração pública pode manter relações jurídicas/contratos regidos por normas jurídicas de direito privado, a resposta será sim, tal como o exemplo anteriormente explanado. No entanto, se for perguntado se a administração pública poderá manter relações jurídicas regidas, exclusivamente, por direito privado a resposta será negativa, vez que, mesmo sendo o contrato de direito privado, a administração necessitará observar uma série de peculiaridades de direito público e, necessitará ainda, ter a finalidade pública.

Atos da administração = atos administrativos + atos de direito privado + atos materiais + atos políticos + contratos administrativos.

Os atos materiais – exemplo: quando um professor está ministrando uma aula em uma escola pública, em uma universidade pública. Ocorrem quando está sendo exercida a mera execução de determinações administrativas.

Atos políticos – são atos de alta gestão governamental, atos decisórios do Estado. Ex: o Estado recebe uma verba para cuidar da seca, o Governador junto com os seus Secretários  decidirão em quais políticas de combate à seca aqueles valores deverão ser empregados. Outro exemplo: o Presidente da República ao nomear os Ministros de Estado.

3) Caracterizar o interesse público é “A característica” do ato administrativo – quando a administração pública for praticar um ato, necessitará ter interesse público, no entanto, isso não quer dizer que o interesse público é “A característica” do ato administrativo. Ele será apenas uma característica do ato administrativo. CUIDADO: Vários atos possuem interesse público, mas não podem ser considerados atos administrativos.

Cedido pela professora auxiliar Cynthia Medeiros.

E aí, preparados? Já!

33. Considere as seguintes assertivas concernentes ao tema discricionariedade e vinculação dos atos administrativos:

I. A fonte da discricionariedade é a própria lei; aquela só existe nos espaços deixados por esta.

II. No poder vinculado, o particular não tem direito subjetivo de exigir da autoridade a edição de determinado ato administrativo.

III. A discricionariedade nunca é total, já que alguns aspectos são sempre vinculados à lei.

IV. Na discricionariedade, a Administração Pública não tem possibilidade de escolher entre atuar ou não.

Está correto o que se afirma APENAS em

(A) I, II e III.

(B) I e III.

(C) I e IV.

(D) II, III e IV.

(E) II e IV.

Vejamos, inicialmente, o conceito de poder discricionário segundo o magistério de José dos Santos Carvalho Filho: “é a prerrogativa concedida aos agentes administrativos de elegerem, entre várias condutas possíveis, a que traduz maior conveniência e oportunidade para o interesse público.”

Vale esclarecer que os limites da atuação administrativa se encontram na lei, ela estabelece os contornos, cabendo ao administrador escolher qual é a melhor das condutas previstas em lei a ser adotada pelo Poder Público.

Por estarem todos os requisitos estabelecidos em lei, no caso do poder vinculado, só há uma forma de como pode ser tal poder exercido, não há margem para escolhas por parte do administrador. No caso, configurando-se os elementos do ato, ele deverá ser praticado, podendo o interessado requerer, inclusive, judicialmente que o mesmo seja executado.

De acordo com a doutrina clássica, a competência, finalidade e a forma são sempre elementos vinculados do ato administrativo, enquanto que o motivo e objeto podem ser vinculados ou discricionários.

Por isso, a resposta correta da questão é a letra “b”.

Material cedido pelo professor auxiliar Alfredo Medeiros

4. ATRIBUTOS (CARACTERÍSTICAS) DO ATO ADMINISTRATIVO

É mais um campo de abundante divergência doutrinária. O magistério de Hely Meirelles, tantas vezes referido, aponta três atributos:

1. Presunção de Legitimidade

Atributo pelo qual se presume que o ato administrativo é conforme ao Direito. É presunção juris tantum (admite prova em contrário). É uma decorrência do princípio da legalidade. Gera como conseqüências:

n A possibilidade de imediata execução ou operatividade dos atos administrativos, mesmo que argüidos de vícios ou defeitos que os levem à invalidade;

n A inversão do ônus da prova – a prova da invalidade do ato administrativo é de quem a invoca (neste ponto, há divergência doutrinária);

n O Juiz não pode declarar ex officio a invalidade do ato.

Há quem distinga presunção de legitimidade (conformidade com a lei) e presunção de veracidade (verdade dos fatos alegados pela Administração). Muitos autores, entretanto, abrigam as duas idéias sob a locução presunção de legitimidade.

2. Imperatividade

“É o atributo do ato administrativo que impõe a coercibilidade para seu cumprimento ou execução”. É o atributo pelo qual os atos administrativos se impõem a terceiros, independentemente de sua concordância, constituindo-lhes em obrigação.” Decorre da prerrogativa que tem o poder público de, por meio de atos unilaterais, impor obrigações a terceiros. É o chamado “poder extroverso”. Esse atributo não existe em todos os atos administrativos, mas apenas naqueles que consubstanciam uma ordem, um provimento, uma obrigação. Não existe nos atos enunciativos nem nos atos negociais.

3. Auto-executoriedade

“a auto-executoriedade consiste na possibilidade que certos atos administrativos ensejam de imediata e direta execução pela própria Administração, independentemente de ordem judicial.” A auto-executoriedade, como se intui, também não está presente em todos os atos administrativos. A sua existência, mormente nos atos decorrentes da atividade de polícia administrativa, é de grande valia para a tutela do interesse público. A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro pondera que a auto-executoriedade só é possível:

n quando expressamente prevista em lei (veja exemplos na Lei 8.666/93 e alterações posteriores);

n quando se trata de medida urgente que, caso não adotada de imediato, possa ocasionar prejuízo maior para o interesse público. Neste caso entende-se que a autorização para a auto-execução está implícita no sistema legal.

Gasparini, Celso Antônio e Regis Fernandes de Oliveira ainda acrescentam um outro atributo: a exigibilidade (é a qualidade em virtude da qual o destinatário do ato administrativo é impelido à obediência das obrigações por ele impostas). A exigibilidade permite à Administração valer-se de meios indiretos de coerção (não se confunde com a auto-executoriedade, que permite o uso de meios diretos de coerção) que induzam o administrado à obediência.

Di Pietro também menciona a tipicidade (é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinado resultado). Trata-se de decorrência do princípio da legalidade que a afasta a possibilidade de a Administração, como regra, praticar atos inominados.

5. CLASSIFICAÇÃO

A diversidade é a característica entre os administrativistas. Consideraremos a classificação de Hely Meirelles, não em sua totalidade, mas apenas nos seus aspectos mais requeridos.

1.  Quanto aos destinatários:

n Atos Gerais – também chamados de atos regulamentares. “São aqueles expedidos sem destinatários determinados, com finalidade normativa, alcançando todos os sujeitos que se encontrem na mesma situação de fato abrangida por seus preceitos.”

n Atos Individuais – também chamados de atos especiais. “São todos aqueles que se dirigem a destinatários certos, criando-lhes situação jurídica particular.”

2.  Quanto ao alcance:

n Atos Internos – “são os destinados a produzir efeitos no recesso das repartições administrativas, e por isso mesmo incidem, normalmente, sobre os órgãos e agentes da Administração que os expediram.”

n Atos Externos – também chamados, mais propriamente, de atos de efeitos externos. “São todos aqueles que alcançam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os próprios servidores, provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios, ou conduta perante a Administração.”

3.  Quanto ao objeto:

n Atos de Império – também chamados de atos de autoridade. “São todos aqueles que a Administração pratica usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes impõe obrigatório atendimento.”

n Atos de Gestão – “são os que a Administração pratica sem usar de sua supremacia sobre os destinatários. Tal ocorre nos atos puramente de administração dos bens e serviços públicos e nos negociais com os particulares, que não exigem coerção sobre os administrados.”

n Atos de Expediente – “são todos aqueles que se destinam a dar andamento aos processos e papéis que tramitam pelas repartições públicas, preparando-os para a decisão de mérito a ser proferida pela autoridade competente.”

Esta classificação é fortemente criticada por vários administrativistas.

4.  Quanto ao regramento:

n Atos Vinculados – também chamados de atos regrados. “São aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização.” Impõe-se à Administração o dever de motivá-los, no sentido de evidenciar a conformação de sua prática com as exigências e requisitos legais que constituem pressupostos necessários de sua existência e validade. É a lição de Hely Meirelles.

n Atos Discricionários – “são os que a Administração pode praticar com liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, de sua conveniência, de sua oportunidade e do modo de sua realização.” Ato discricionário não se confunde com ato arbitrário: o primeiro é praticado dentro dos limites da lei; o segundo, é ação contrária ou excedente da lei.

Considerando a discricionariedade administrativa, é oportuno registrar que discricionários são os meios e modos de administrar, nunca os fins a atingir, pois estes são sempre impostos, explícita ou implicitamente, pela legislação.

5.  Quanto à formação do ato:

n Ato Simples – “é o que resulta da manifestação de vontade de um único órgão, unipessoal ou colegiado”;

n Ato Complexo – “é o que se forma pela conjugação de vontades de mais de um órgão”;

n Ato Composto – “é o que resulta da vontade única de um órgão, mas depende da verificação por parte de outro, para se tornar exeqüível.” Sobre o ato composto, diz Di Pietro: “é o que resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, em que a vontade de um é instrumental em relação a de outro, que edita o ato principal.” Observa, ainda, que os atos que, em geral, dependem de  autorização, aprovação, homologação, visto, são compostos.

ATOS DA ADMINISTRAÇÃO

A expressão “ato da Administração” tem sentido mais amplo do que a expressão “ato administrativo”.

Como atos da Administração podemos citar:

1.  os atos regidos pelo direito privado – são os que a Administração pratica se nivelando ao particular, abrindo mão de sua supremacia de poder;

2.  os atos materiais (Hely Meirelles e Cretella Júnior os chamam de “fatos administrativos”) – todas as realizações materiais da Administração, em cumprimento a alguma decisão administrativa. O ato material ou fato administrativo é sempre conseqüência do ato administrativo que o determina.

3.  os atos políticos, que estão sujeitos ao regime jurídico-constitucional, são os praticados com margem de discrição e diretamente em obediência à Constituição, no exercício de função puramente política;

4.  os atos administrativos propriamente ditos.

2. ATO ADMINISTRATIVO: CONCEITO

Hely Meirelles, como de resto os melhores administrativistas pátrios, constrói o seu conceito a partir da noção de ato jurídico, de que o ato administrativo é espécie.

Ato administrativo, afirma, “é toda manifestação unilateral de vontade da Administração que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si mesma.”

Vale destacar, no conceito, os seguintes elementos:

Manifestação unilateral de vontade;

Administração Pública agindo na qualidade de Administração Pública;

Produção de efeitos.

É oportuno ressaltar que, para Hely Meirelles, o ato administrativo, como dito, é espécie do ato jurídico, acrescentando-se a finalidade pública, que é própria da espécie. Para outros, o que o distingue dos demais atos jurídicos é a presença da potestade pública, agindo com prerrogativas próprias do poder público. Há, ainda, os que apontam como caráter distintivo o regime jurídico administrativo.  Cretella Júnior apresenta como notas típicas do ato administrativo o agente (que é sempre o poder público ou pessoa que o represente) e a matéria administrativa.

Apesar de posições divergentes, como a de Celso Antônio, por exemplo, grande parte dos administrativistas (Di Pietro, Marcelo Caetano, Régis Fernandes de Oliveira e outros) reserva a expressão ato administrativo apenas para os marcados pela unilateralidade.

3. REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO

1. Competência

“Poder atribuído ao agente da Administração para o desempenho específico de suas funções”. Simplesmente, poder legal para agir, para praticar determinados atos.

2. Finalidade

“O objetivo de interesse público a atingir”. É o resultado que a Administração quer alcançar com a prática do ato.

Em sentido amplo, a finalidade sempre corresponde à consecução de um resultado de interesse público.

Em sentido estrito, finalidade é o resultado específico que cada ato deve produzir, conforme definido na lei. Nesse sentido, se diz que a finalidade do ato administrativo é sempre a que decorre explícita ou implicitamente da lei.

Seja desatendido o seu fim de interesse público (sentido amplo), seja infringida a finalidade legal do ato (sentido estrito), para satisfazer a objetivo diverso daquele que a lei lhe previu, ocorre o que chamamos “desvio de poder” ou “desvio de finalidade”.

3. Forma

“O revestimento exteriorizador do ato”, averba Hely Meirelles. No Direito Privado a liberdade de forma é a regra; no Direito Público, é a exceção. Assim, todo ato administrativo é, em princípio, formal. A forma usual é a escrita, mas existem outras formas possíveis, como lembra Diógenes Gasparini: a oral, a pictórica, a eletromecânica, a mímica.

Os doutrinadores acima citados distinguem forma de formalidade. A professora Di Pietro, porém,  inclui no conceito de forma não só a exteriorização do ato mas todas as formalidades que devem ser observadas durante o processo de formação da vontade da Administração, e até os requisitos concernentes à publicidade.

Vale ainda lembrar que, por expressão previsão do ordenamento jurídico, o silêncio pode ser considerado ato administrativo, apesar de opiniões em contrário.

4. Motivo

“O motivo ou causa é a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a realização do ato administrativo.”

A propósito do motivo do ato, convém lembrar a TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. De acordo com essa teoria, o ato só será válido se os motivos invocados para sua prática, sejam eles exigidos por lei, sejam eles alegados facultativamente pelo agente público, realmente ocorreram e o justificavam. Portanto, a invocação de motivos falsos, inexistentes ou incorretamente qualificados vicia o ato, ou seja, a desconformidade entre os motivos invocados e a realidade acarreta a invalidade do ato praticado.

Não se confundem motivo e motivação. O primeiro, é o pressuposto de fato que leva a Administração a praticar o ato; a motivação, é a exposição do motivo, das razões que levaram à Administração à prática do ato. A motivação diz respeito às formalidades do ato.

5. Objeto

“O objeto identifica-se com o conteúdo do ato, através do qual a Administração manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta, simplesmente, situações preexistentes.” É o que o ato é em si. É o que o ato prescreve, dispõe. É o efeito jurídico imediato que o ato produz. O objeto, nos atos discricionários, fica na dependência da escolha do Poder Público, constituindo essa liberdade opcional o mérito administrativo. O mérito administrativo, para Hely Meirelles, consubstancia-se na valoração dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administração incumbida de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar. A professora Di Pietro, afirma, resumidamente, que mérito é o aspecto do ato administrativo relativo à conveniência e oportunidade. E acrescenta: só existe nos atos discricionários. Celso Antônio Bandeira de Mello, sobre o mesmo tema, assim se pronuncia: “mérito do ato é o campo de liberdade suposto na lei e que efetivamente venha a remanescer no caso concreto, para que o administrador, segundo critérios de conveniência e oportunidade, decida-se entre duas ou mais soluções admissíveis perante a situação vertente, tendo em vista o exato atendimento da finalidade legal, ante a impossibilidade de ser objetivamente identificada qual delas seria a única adequada.”

Diga-se, ainda, que o objeto dos atos administrativos deve ser certo, lícito, materialmente possível e moral.

Convém destacar que os três primeiros são elementos vinculados de todo ato administrativo, conforme posição doutrinária predominante.

A posição de Celso Antônio Bandeira de Mello diverge da  Hely Meirelles, por conceber os atos administrativos como tendo apenas dois elementos. Todavia, para o concurso em perspectiva deve ser considerada a posição tradicional, acima referida.

5. Extinção do ato administrativo
Os atos administrativos podem ser extintos através de diversas formas, as mais cobradas pelos concursos são: cessação ou extinção natural dos efeitos, cassação, contraposição, caducidade, revogação, anulação ou convalidação.

Extinção natural ou cessação
A cessação é, na verdade, a extinção natural do ato administrativo, na qual o ato já produziu todos os seus efeitos. A doutrina considera que, no que se refere à exequibilidade, ato administrativo consumado é aquele que já exauriu seus efeitos e se tornou definitivo, não sendo passível de impugnação na via administrativa nem na judicial.

Cassação
É uma forma de retirada do ato administrativo expedido validamente, mas o destinatário desse ato, a partir de determinado momento, passa a infringir as regras pertinentes à manutenção daquele ato.

Contraposição
Em definição, é a forma de retirada do ato com a expedição de outro de cujos efeitos se contrapõe aos efeitos do daquele ato. Essa forma de extinção tem natureza residual, isto é, o que não se enquadrar nas outras hipóteses será considerado contraposição.

Caducidade
A caducidade configura modalidade de extinção em que ocorre a retirada por ter sobrevindo norma jurídica que tornou inadmissível situação antes permitida pelo direito e outorgada pelo ato precedente.

Revogação
A revogação do ato administrativo é o ato discricionário pelo qual a Administração extingue um ato válido, por razões de conveniência e oportunidade. A revogação só pode ocorrer mediante ato da Administração, não podendo ser determinada por decisão judicial.
Deve-se destacar que nem todo ato administrativo está sujeito a revogação. Os atos administrativos cujos efeitos se exauriram não podem ser revogados, visto que a revogação não retroage, limitando se a impedir que o ato continue a produzir efeitos. Da mesma forma não é possível revogar os atos ilegais, uma vez que o instrumento idôneo para atingir tal ato é a anulação. Não se pode revogar os atos que a lei os declare irrevogáveis, os atos vinculados, os atos enunciativos, os atos isolados de um procedimento e os que já produziram direitos adquiridos.
OBS: Há precedentes antigos no Supremo da década de 1980, RE 118.226/RJ e 105.634/PR, nos quais o STF admitiu a revogação de um ato vinculado. Nesses julgados, o Supremo declarou a possibilidade da revogação de licença para construir, ato vinculado, desde que a execução da obra não tivesse sido iniciada, a doutrina critica bastante essas decisões, mas elas são exceções à regra.
Quanto aos efeitos, a revogação opera ex nunc, não retroativos.

Anulação
A anulação do ato administrativo é o desfazimento do ato administrativo por razões de ilegalidade. A anulação pode ser feita pela Administração e pelo Judiciário, desde que este tenha sido provocado.
Neste ponto é importante conhecer os arts. 53 e 54 da Lei 9.784:
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à     validade do ato.
Uma assertiva considerada correta de uma prova da FCC: Suponha que um ato administrativo do qual decorram efeitos favoráveis para o seu destinatário tenha sido editado com vício de legalidade. Nesse caso, decai em cinco anos o prazo para que a administração anule esse ato.

Quanto aos efeitos, tradicionalmente, eles são retroativos, ex tunc, à data da expedição do ato. Recentemente, a doutrina tem modulado esses efeitos, fazendo a seguinte distinção: o ato administrativo era ampliativo de direitos ou ele era restritivos de direitos.
Se o ato era restritivo de direitos, os efeitos serão retroativos, ex tunc. Para os atos ampliativos de direitos, a anulação terá efeitos ex nunc para os destinatários de boa-fé. Agora se o destinatário estava de má-fé, os efeitos serão ex tunc, retroativos.
Essa concepção moderna tem sido adotada em precedentes isolados do STF e dos Tribunais Superiores.

Convalidação
A convalidação consiste em instrumento de que se vale a Administração para aproveitar atos administrativos eivados de vícios sanáveis, confirmando-os no todo ou em parte. Assim, a convalidação é o ato administrativo pelo qual é suprido vício existente em um ato ilegal, produzindo efeitos ex tunc.
São pressupostos para a convalidação do ato administrativo: ausência de prejuízo a terceiros, existência de defeitos sanáveis, ausência de má-fé e ausência de lesão ao interesse público. Já o ato praticado com vício de incompetência em razão da matéria não admite convalidação.
A FCC considerou correta a seguinte assertiva: a impugnação expressa, feita pelo interessado, contra ato com vício sanável de competência, constitui barreira a sua convalidação pela Administração.

6. Classificação

A classificação mais exigida é a de atos simples, composto e complexo.  Ato simples é o qual resulta da manifestação de apenas um órgão, o composto, na verdade, são dois atos, o ato principal que necessita do acessório. O ato complexo é aquele que ocorre quando existe a manifestação de dois ou mais órgãos e as vontades desses órgãos se unem para formar um só ato.
Nessa classificação, é importante destacar que para a jurisprudência do Supremo o ato de concessão de aposentadoria, art. 71, III, é complexo, contudo a doutrina considera esse ato sendo um ato composto, porque são dois atos o do Chefe do Executivo e o do Tribunal de Contas, que realiza a homologação.

Material cedido pelo professor auxiliar Rafael Dias

4. Mérito administrativo

O mérito administrativo decorre do poder discricionário da Administração, o qual permite que o Administrador escolha diante de duas ou mais opções legalmente validas, ponderando as aspectos relativos à conveniência e à oportunidade, são esses aspectos que a doutrina denomina de mérito administrativo. José dos Santos conceitua o mérito administrativo sendo “a avaliação da conveniência e da oportunidade relativas ao motivo e ao objeto, inspiradoras da pratica de ato discricionário.”.

4.1 atos vinculados e atos discricionários

A principal importância desse ponto é auxiliar na distinção entre os atos administrativos vinculados e os discricionários. Os atos administrativos vinculados são aqueles em que o administrador está ligado à lei por um elo de vinculação, seus atos devem estar atrelados aos parâmetros estabelecidos pela lei. Assim, nesses atos o agente não poderá dispor de nenhum poder de valoração, em virtude disso, nesses atos não existe o mérito administrativo.

Diferentemente, dos atos discricionários, nos quais o administrator ao praticar determinado ato realiza um juízo de oportunidade e conveniência, o mérito administrativo, essa flexibilidade é apenas admitida quando a lei expressamente autorizar duas ou mais condutas legitimamente possíveis ou quando a lei empregar conceitos jurídicos indetermináveis.

4.2 Controle do mérito

No que concerne ao controle do mérito administrativo, é apenas realizado pela própria Administração, o Poder Judiciário não pode exercer controle do mérito administrativo, porque se o fizesse estaria violando o principio da separação e da independência dos poderes.

O STF e o STJ já se pronunciaram acerca desse tema, reiterando o entendimento de que “é defeso ao Poder Judiciário apreciar o mérito administrativo, cabendo-lhe unicamente examiná-lo sob o aspecto de sua legalidade[...]. Esta solução se funda no principio da separação dos poderes, de sorte que a verificação das razões de conveniência ou de oportunidade dos atos administrativos escapa do controle judicial dos Estado” (STJ, ROMS nq 1288).

Assim, o Poder Judiciário pode realizar controle nos atos discricionários apenas no que diz respeito às questões de legalidade, e não referente ao mérito administrativo.

5. A questão do silêncio como ato administrativo

O silêncio da Administração não pode ser tomado como ato administrativo, porque este ato é definido como uma declaração. Dessa forma, a Administração ao ser provocada pelo administrado deve se pronunciar expressamente, essa postura decorre do direito de petição, art. 5º, XXXIV, CF. É assim que estabelece o art. 48 da lei 9.784/99, in verbis:

Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.

Dessa forma, a Administração deve se pronunciar quando provocada, agora a Administração pode silenciar, quando a lei expressamente atribuir efeitos ao silêncio. Um exemplo está previsto no art. 22, § 1º, do Decreto-Lei 25/37, acerca do tombamento:

Art. 22. Em face da alienação onerosa de bens tombados, pertencentes a pessôas naturais ou a pessôas jurídicas de direito privado, a União, os Estados e os municípios terão, nesta ordem, o direito de preferência.

§ 1º Tal alienação não será permitida, sem que prèviamente sejam os bens oferecidos, pelo mesmo preço, à União, bem como ao Estado e ao município em que se encontrarem. O proprietário deverá notificar os titulares do direito de preferência a usá-lo, dentro de trinta dias, sob pena de perdê-lo.

Agora, se a Administração permaneceu inerte, quando deveria expressamente se pronunciar, o administrado deve recorrer ao Judiciário, o qual poderá se pronunciar de duas formas:

1. Se o ato administrativo pretendido for vinculado, o juiz supre a vontade da administração, determinando a expedição do ato, desde que preenchido todos os requisitos;
2. Se o ato que o administrado quer for discricionário, o juiz não pode se fazer de administrador, o magistrado pode impor que a Administração se pronuncie expressamente, podendo impor penalidades, ex. art. 461, CPC.

Material cedido pelo professor auxiliar Rafael Dias

Atos Administrativos

1. Atos da Administração e atos administrativos

Ato da Administração é todo ato oriundo da Administração Pública, sendo espécies deste: atos matérias; atos regidos pelo direito privado; atos políticos; atos administrativos; atos enunciativos e atos normativos. A doutrina ainda inclui no rol dos atos administrativos estes dois últimos, os atos enunciativos e os atos normativos, caracterizados pela generalidade e abstração.

José dos Santos Carvalho Filho conceitua os atos administrativos, “sendo a exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública ou de seus delegatários, nessa condição, que estando sob regime de direito público, vise a produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse público.”.

A fonte desses atos não decorre de presunção da competência administrativa, deve originar de texto expresso. Os atos administrativos têm, portanto, origem no Estado ou em agentes investidos de prerrogativas estatais.

2. Atributos/Características do Ato Administrativo

2.1 Presunção de legitimidade e veracidade.

A presunção de legitimidade e veracidade significa que o ato foi praticado conforme a norma jurídica.

Esse atributo tem por fundamento a sujeição da Administração Pública ao princípio da legalidade, o que faz presumir que todos os seus atos tenham sido praticados em conformidade com a lei, já que cabe ao Poder Público a sua tutela.  A presunção de veracidade diz respeito aos fatos e é relativa, juris tantum, admitindo prova em contrário.

Em virtude dessa prerrogativa, o ato administrativo, uma vez publicado, terá vigência e deverá ser cumprido, ainda que esteja eivado de vícios, enquanto não for decretada a invalidade do ato pela administração ou pelo Poder Judiciário, o ato inválido produzirá normalmente seus efeitos. Da mesma forma que as certidões e os atestados emitidos pela administração pública possuem presunção de veracidade, razão pela qual não podem ser anulados de ofício pelo Poder Judiciário.

2.2 Imperatividade

Imperatividade, ou coercibilidade, na lição de José dos Santos, significa que os atos administrativos são cogentes, obrigando a todos quantos se encontrarem em seu circulo de incidência. Essa característica decorre do princípio da supremacia do interesse público.

Essa característica apenas se encontra nos atos que impõe obrigações e nos que não exijam a atuação coadjuvante do particular (atos negociais).

2.3 Autoexecutoriedade

A doutrina costuma subdividir essa característica em: exigibilidade, que permite que a Administração através de instrumentos jurídicos e de meios indiretos de coerção, ex. multa, ao particular o dever de cumprir obrigações e executoriedade propriamente dita, a qual permite que a Administração compelir materialmente os administrados, permitindo também que a Administração proceda a execução forçada de suas decisões.

Autoexecutoriedade autoriza a execução de algumas medidas coercitivas legalmente previstas diretamente pela Administração. Com fundamento nesse atributo, a administração pública pode apreender mercadorias ou interditar estabelecimento comercial sem autorização prévia do Poder Judiciário.

3. Elementos do Ato Administrativo

3.1 Competência

Em conceito, a competência é o plexo de atribuições cometidas por lei a determinado agente público. A definição da competência decorre de critérios em razão da matéria, da hierarquia e do lugar, entre outros.

A competência é, em regra, inderrogável e improrrogável. Entretanto, admite-se, excepcionalmente, a avocação e a delegação de competência administrativa pela autoridade superior competente, nos limites definidos em lei. Não se presume a competência administrativa para a prática de qualquer ato, necessária previsão normativa expressa.

3.2 Forma

É a exteriorização do ato e/ou as formalidades que devem ser observadas durante o processo de sua formação. É um elemento vinculado do ato administrativo.

Na lei do processo administrativo federal, lei 9.784, de acordo com o art. 22, “Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir. § 1o Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável.”.

3.3 Finalidade

É o resultado que a Administração quer alcançar com a prática do ato.  Assim como a forma também é um elemento vinculado. Existe uma finalidade genérica que é a satisfação do interesse público, e a finalidade específica que está prevista em lei. O ato administrativo deve obedecer ambas as finalidades.

No que tange aos atos administrativos discricionários praticados no âmbito da Administração, o Poder Judiciário: poderá exercer o controle que diga respeito à finalidade de tais atos.

O vício de finalidade é denominado desvio de poder, ou desvio de finalidade.

3.4 Motivo

É o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo. É um elemento discricionário, porque nem nesse é necessário motivar os atos administrativos. Quando a Administração motiva o ato, mesmo que a lei não exija a motivação, ele só será válido, se os motivos forem verdadeiros. Agora, implica a anulação do ato, quando ausente o referido motivo.

Há necessidade de motivação de atos administrativos que: imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; decorram de reexame de ofício. Além disso, devem ser obrigatoriamente motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, os atos praticados na administração pública federal que, entre outras hipóteses, importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

Nem todo ato administrativo necessita ser motivado. No entanto, nesses casos, a explicitação do motivo que fundamentou o ato passa a integrar a própria validade do ato administrativo como um todo. Assim, se esse motivo se revelar inválido ou inexistente, o próprio ato administrativo será igualmente nulo, de acordo com a teoria dos motivos determinantes.

A lei, ao definir o motivo do ato administrativo, utilizando-se dos chamados conceitos jurídicos indeterminados, aponta uma situação de discricionariedade.

3.5 Conteúdo ou objeto

Há quem faça a distinção entre objeto e conteúdo, este seria a declaração estatal sobre o que o ato incide, é o próprio comando que emerge o ato. Já o objeto seria aquilo sobre o qual incide o ato. Na licença para construção, o objeto consiste em permitir que o interessado possa edificar de forma legítima.

Como no direito privado, o objeto do ato administrativo deve ser sempre lícito, possível, certo e moral. É um elemento discricionário. O objeto significa o objetivo imediato da vontade exteriorizada pelo ato.

3.6 Sujeito

É aquele a quem a lei atribui competência para a prática do ato. O sujeito é aquele a quem a lei atribui competência para a prática do ato, razão pela qual não pode o próprio órgão estabelecer, sem lei que o determine, as suas atribuições.

Material cedido pelo professor auxiliar Rafael Dias