Controle Legislativo

O controle legislativo decorre do sistema de freios e contra pesos, checks and balances, por isso ele decorre de normas previstas expressamente na Constituição, em razão da independência e harmonia dos poderes, art. 2º, CF. É uma modalidade de controle externo e se caracteriza por ser um controle político, assim pode-se controlar os aspectos relativos à legalidade e à conveniência pública dos atos do Poder Executivo que estejam sendo controlados.

Neste ponto, a FCC considerou verdadeira a seguinte assertiva: “Nos termos da Constituição Federal, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, será exercida pelo: Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.”.

Para as provas objetivas, principalmente da FCC, essas são as principais hipóteses de controle legislativo:

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

[...]

V – sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;

[...]

IX – julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;

X – fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;

XI – zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes;

Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:

[...]

II – proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa;

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

[...]

V – autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;

VI – fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

VII – dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público federal;

VIII – dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno;

IX – estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

X – suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal;

Entre as formas de controle parlamentar da administração pública está a convocação, pela Câmara dos Deputados, pelo Senado Federal ou por qualquer de suas comissões, de ministro de Estado para prestar, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada.

Além disso, há as comissões parlamentares de inquérito, previstas no §3º, art. 58, “As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.”

Tribunal de Contas

É o órgão competente para auxiliar o controle financeiro realizado pelo Poder Legislativo. O Tribunal de Contas realiza a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos entes federativos e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, como estabelece o art. 70, CF.

De acordo com o parágrafo único do art. 70, CF, deverão prestar contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).

Assim como o controle exercido pelo Congresso Nacional, pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, , o art. 71 é de extrema importância para as provas objetivas, por isso faz-se necessário, transcrevê-lo:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

§ 1º – No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.

§ 2º – Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.

O Tribunal de Contas da União fiscaliza os órgãos e entidades federais e os tribunais de contas estaduais são os responsáveis pela fiscalização dos órgãos estaduais e municipais.

Deve-se destacar que as decisões dos Tribunais de Conta que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.

“Nos processos perante o Tribunal de Contas da  União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação  da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.” A ausência do contraditório se dá em virtude de o STF considerar o ato de concessão de aposentadoria sendo um ato complexo, assim o ato que concede a aposentadoria necessita da conjugação da vontade de dois órgãos, do órgão do servidor e o TC.

4. Controle Judicial

O controle judicial decorre de qualquer tipo de demanda judicial dependendo de provocação do interessado. Normalmente, esse controle é posterior, podendo incidir sobre os atos do Executivo, do Legislativo ou do próprio Judiciário, quando se tratar de atividades administrativas.

Destaca-se nesse controle a clássica divisão entre o sistema de controle inglês e o sistema francês. No sistema inglês, ou de jurisdição una, judicial review, o Judiciário pode controlar os atos administrativos, podendo apreciar decisões administrativas, apenas não realiza o controle de mérito. Este foi o modelo adotado pelo Brasil. Já o sistema francês, ou jurisdição dupla, possui uma justiça administrativa, o contencioso administrativo, completamente autônoma da Administração. As decisões desta jurisdição não podem ser revistas pelo Judiciário.

No Brasil, o Poder Judiciário está limitado a realizar o controle de legalidade dos atos administrativos, ou seja, é vedado o Judiciário apreciar o mérito administrativo. Agora, é possível haver esse controle nos atos discricionários, quando tratar das questões legais desses atos. Assim, nem mesmo os atos discricionários refogem do controle judicial, porque quanto à competência, constituem matéria de legalidade, tão sujeita ao confronto da Justiça como qualquer outro elemento vinculado.

Há modalidades especificas de controle judicial dos atos administrativos, por exemplo: mandado de segurança, ação popular, ação civil pública, ação de improbidade administrativa, mandado de injunção, habeas data etc.

Material cedido pelo professor auxiliar Rafael Dias

José dos Santos Carvalho Filho conceitua o controle administrativo sendo o conjunto de regras ou mecanismos jurídicos ou administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em qualquer esfera de Poder. A fiscalização e a revisão são os elementos básicos do controle.

1. Classificação

Quanto à origem do controle, o controle pode ser interno ou externo, o controle será interno quando for exercido dentro de um mesmo Poder, através de órgãos que integram sua própria estrutura, decorre do poder hierárquico, o CESPE considerou correta a seguinte assertiva: o termo controle interno exterior pode ser utilizada para designar o controle efetuado pela administração sobre as entidades da administração indireta. Nesta hipótese, a doutrina denomina de controle finalístico, em razão da relação de vinculação. Já o externo será exercido por um poder distinto daquele que emanou o ato, esse tipo de controle pode ser exercido pela sociedade e pelos Poderes Legislativo e Judiciário.

Quanto ao aspecto controlado, o controle pode ser de legalidade ou legitimidade, quando for apreciado se o ato foi praticado de acordo com os ditames legais. Esse tipo de controle pode ser realizado pela própria Administração, de ofício ou provocada, pelo Poder Judiciário, mediante provocação de interessado, ou pelo Legislativo, exemplo: Tribunal de Contas. Ou o controle pode ser de mérito, quando será analisada a oportunidade e a conveniência dos atos administrativos, apenas pode ser feito por quem realizou o ato.

Com relação à pessoa que exerce, o controle administrativo, é aquele exercido pelos três poderes sobre as suas próprias condutas. Ele decorre do princípio da autotutela, exercido através de atividades de fiscalização e de recursos administrativo. Ou o controle legislativo, ou o controle judicial, ambos serão analisados com mais detalhes abaixo.

2. Controle administrativo

Esse controle é exercido pelo Poder Executivo e pelos órgãos administrativos do Judiciário e do Legislativo. São três os principais objetivos do controle administrativo: a confirmação, a correção e a alteração, a fim de rever ou corrigir condutas internas, tendo em vista aspectos de legalidade e de conveniência para a Administração.

Processo administrativo

O processo administrativo é o instrumento que formaliza a sequência ordenada de atos e de atividades do Estado e dos particulares, a fim de ser produzida uma vontade final da Administração, na lição de José dos Santos.

No Brasil, não existe um uniforme processo administrativo, como há no processo civil, até porque sobre esta matéria todos os entes federativos são competentes para legislar. Assim, existem diversos processos administrativos previstos em diversas normas jurídicas, como o processo de tombamento, o processo licitatório, o processo disciplinar previstos nos estatutos. Esses são os processos nominados.

Tomando como parâmetro a lei do processo administrativo federal, Lei 9.784, a Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. Além disso, a mesma lei estabelece o conceito de legalidade em sentido amplo, ou denominado de juridicidade, uma vez que a Administração, nos processos administrativos, deve observar, entre outros, os critérios de atuação conforme a lei e o Direito, esse é o sentido de juridicidade.

A referida lei prevê a possibilidade de o administrado ser assistido por advogado. Nesse ponto, o Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento, na súmula vinculante nº 5, de que a falta de defesa técnica, de advogado, no processo administrativo disciplinar, não viola a Constituição.

O processo administrativo, genericamente, pode-se dividir nas seguintes fases: fase deflagratória, ou introdutória, é o inicio do processo; fase instrutória, ou probatória, na qual são produzidas as provas, na lei 9.784, nessa fase são realizadas a audiência pública e a consulta pública e, por fim ,  fase decisória ou de julgamento, na qual é proferida a vontade final da Administração.

No Brasil, não se admite a denominada coisa julgada administrativa, apenas as decisões do Poder Judiciário podem se tornar imutáveis. Agora, no âmbito administrativo, significa que as decisões não podem ser revistas pela própria Administração, contudo é possível a alteração através de decisão judicial.

Recurso administrativo

Outro instrumento comum de controle da administração pública são os recursos administrativos. O recurso administrativo é o meio formal de controle administrativo, através do qual o interessado postula, perante a órgãos da Administração, a revisão de determinado ato administrativo. José dos Santos destaca três fundamentos para esses recursos: o sistema de hierarquia, decorrente do poder hierárquico; do exercício do direito de petição, art. 5º, XXXIV, “a”, CF, e a garantia do contraditório e da ampla defesa, art. 5º, LV, CF. É possível classificar os recursos administrativos em:

1. Recurso hierárquico próprio é o que tramita na via interna nos órgãos da administração, não necessita de expressa previsão legal, uma vez que decorre do controle hierárquico. A lei do processo administrativo federal, L. 9784, estabelece que “inexistindo competência legal específica, o processo administrativo deverá ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir”, no art. 17. A função dessa regra é permitir a interposição de recursos, uma vez que se a máxima autoridade da estrutura administrativa fosse competente para decidir, estaria excluindo a possibilidade de se recorrer de daquela decisão.

2. Recurso hierárquico impróprio é dirigido à autoridade de outro órgão não integrado à mesma hierarquia do órgão que proferiu o ato, ele decorre de expressa previsão legal. Por exemplo, da decisão do diretor de uma autarquia, o administrado interpõe um recurso perante o Ministro de Estado.  Não se admite essa modalidade de recurso administrativo nas agências reguladoras no tocante às matérias de sua competência, em razão da autonomia concedida a essas entidades.

Quanto aos efeitos, de acordo com a art. 61 da lei 9.784, os recursos, em regra, não terão efeito suspensivo, contudo será possível atribuir o referido efeito se houver justo receio de prejuízo de difícil ou incerta reparação decorrente da execução do ato, o periculum in mora, não se exige o fumus boni iuris, em razão da presunção de legitimidade dos atos administrativos. Acerca dos efeitos o CESPE considerou a seguinte assertiva verdadeira: O recurso administrativo com efeito suspensivo produz, de imediato, duas consequências fundamentais: a primeira, o impedimento do curso do prazo de prescrição; a segunda, a impossibilidade jurídica de impugnação judicial do ato.

Material cedido pelo professor auxiliar Rafael Dias