9. Princípios da Administração Indireta

Princípios da:

a)     Reserva legal;

b)    Especialidade; e

c)     Do controle.

Princípio da reserva legal: todas as pessoas integrantes da AI de qualquer dos Poderes, seja qual for a esfera federativa a que estejam vinculadas, só podem ser instituídas por lei. Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação. A parte final gera dúvidas, entendendo Carvalho Filho que trata-se apenas da fundação. Cabe ao executivo o poder de iniciativa da lei, por se tratar de matéria de caráter estritamente organizacional da AP.

O princípio da reserva legal se aplica também à hipótese de instituição de pessoas subsidiárias das empresas públicas e sociedades de economia mista. Não é necessário, entretanto, que haja uma lei autorizadora específica para que seja criada cada subsidiária, como sustentam alguns. A Constituição não permite essa interpretação tão restrita. Nada impede que a lei instituidora da entidade primária ou lei subsequente, já preveja a instituição de futuras subsidiárias.

O Supremo Tribunal Federal entende que, uma vez instituída a SEM e delegada à lei que a criou permissão para a constituição de subsidiárias, as quais podem majoritária ou minoritariamente associar-se a outras empresas, o requisito da autorização legislativa acha-se cumprido, não sendo necessária a edição de lei especial para cada caso.

Princípio da especialidade: as entidades não podem ser instituídas com finalidades genéricas, vale dizer, sem que se defina na lei o objeto preciso de sua atuação. As entidades só podem atuar, só podem despender seus recursos nos estritos limites determinados pelos fins específicos para os quais foram criadas.

Princípio do controle: por só poder atuar dentro de determinados parâmetros, nunca podendo agir com liberdade integral, toda pessoa integrante da AI é submetida a controle pela AD da pessoa política a que é vinculada. Se é a pessoa política que enseja a criação daquelas entidades, é lógico que tenha que se reservar o poder de controlá-las.

Princípio do controle é também denominado de tutela administrativa:

a)     Controle político – dirigentes escolhidos e nomeados em função de confiança;

b)    Controle institucional – fins a que foi criada;

c)     Controle administrativo – rotinas administrativas;

d)    Controle financeiro – $.

A União Federal adotou o sistema de supervisão ministerial.

Toda pessoa da administração indireta é vinculada a determinado órgão da respectiva administração direta.

10.     Autarquia

Pessoa jurídica administrativa com relativa capacidade de gestão dos interesses a seu cargos, embora sob controle do Estado, de onde se originou. Porém, não se deve fazer qualquer ligação entre a terminologia e o perfil jurídico da autarquia, devendo-se apenas considerar que se trata de uma modalidade de pessoa administrativa, instituída pelo Estado para o desempenho de atividade predeterminada, dotada, como ocorre com cada uma dessas pessoas, de algumas características especiais que as distinguem de suas congêneres.

Autonomia é figura de conotação mais política, porque indica que alguns entes podem criar sua própria administração e estabelecer sua organização jurídica, como observa ZANOBIBI.

O Estado, quando cria autarquias, visa a atribuir-lhes algumas funções que merecem ser executadas de forma descentralizada. Daí não poderem criar regras jurídicas de auto-organização, nem terem capacidade política. Sua função é meramente administrativa. Por tal motivo é que se pode afirmar que, enquanto a autonomia é o próprio Estado, a autarquia é apenas uma pessoa administrativa criada pelo Estado.

As autarquias podem ser territoriais e institucionais.

As autarquias institucionais nascem como pessoas jurídicas criadas pelo Estado para se desincumbirem de tarefas para as quais a lei as destinou. Contrariamente àquelas outras, não correspondem a áreas geográficas. Trata-se de meras pessoas administrativas sem delegação política estatal, limitando-se, por isso, a perseguir os objetivos que lhes foram impostos.

Essa é a razão por que apenas as autarquias institucionais integram a Administração Indireta do Estado, e este, através dela e das demais pessoas vinculadas, buscará alcançar os objetivos e as diretrizes administrativas previamente traçados.

Conceito de autarquia: pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração Indireta, criada por lei para desempenhar funções que, despidas de caráter econômico, sejam próprias e típicas do Estado.

Dec-Lei nº 200/67 – serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.

Pessoa jurídica de direito público. Possui todas as prerrogativas contidas no ordenamento jurídico vigente.

Sendo pessoas de direito público, não incide sobre as autarquias a disciplina prevista no Código Civil.

Sua existência se dá no mesmo momento em que se inicia a vigência da lei criadora. O início da vigência da lei criadora é também o início da personalidade jurídica das autarquias.

A lei de criação da autarquia deve ser da iniciativa privativa do Chefe do Executivo. Para extinção de autarquias, é também a lei o instrumento jurídico adequado. As mesmas razões que inspiraram o princípio da legalidade, no tocante à criação de pessoas administrativas, estão presentes no processo de extinção. Princípio da simetria das formas jurídicas.

A organização das autarquias é delineada através de ato administrativo, normalmente decreto do Chefe do Executivo. No ato de organização são fixadas as regras atinentes ao funcionamento da autarquia, aos órgãos competentes e à sua competência administrativa, ao procedimento interno e a outros aspectos ligados efetivamente à atuação da entidade autárquica.

Objeto: execução de atividades típicas da AP. Para Carvalho Filho, é atribuída às autarquias a execução de serviços públicos de natureza social e de atividades administrativas, com a exclusão dos serviços e atividades de cunho econômico e mercantil, estes adequados a outras pessoas administrativas, como as sociedades de economia mista e as empresas públicas.

Classificação das autarquias:

Quanto ao nível federativo (federais, estaduais, distritais e municipais);

Quanto ao objeto (assistenciais, previdenciárias, culturais, profissionais, administrativas, de controle, associativas);

Quanto à natureza (regime jurídico).

Não são admissíveis autarquias interestaduais ou intermunicipais. Se há interesse de Estados e de Municípios para executar serviços comuns, devem os interessados, por si mesmo ou por pessoas descentralizadas, como é o caso de autarquias, celebrar convênios ou consórcios administrativos, constituindo essa forma de cooperação a gestão associada, tudo, é obvio, dentro do âmbito das respectivas competências constitucionais.

A autarquia é vinculada apenas ao ente federativo responsável por sua instituição. Não é possível vinculação pluripessoal.

STF – não há a possibilidade de criação de autarquia interestadual mediante a convergência de diversas unidades federadas.

Quanto à Ordem dos Advogados do Brasil – OAB, decidiu-se que tal autarquia não integra a AI da União, configurando-se como entidade independente; assim, não está vinculada a qualquer órgão administrativo, nem se sujeita ao respectivo controle ministerial. Tem função institucional de natureza constitucional e seu pessoal é regido pela CLT sem prévia aprovação em concurso público. As contribuições a ela paga não têm natureza tributária. Não se lhe aplica a lei 6830. Não se sujeita a lei 4320 tampouco à fiscalização do TCU.

Material cedido pelo professor auxiliar Thiago Campos