Consórcios Públicos – podem ser pessoas públicas ou privadas. Se públicas, são associações públicas de natureza autárquica.

a) Formação – Somente formáveis entes políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Podem ser entes diferentes.

b) Finalidade – Atender a interesse comum, através da gestão associada de serviços públicos;

c) Competências:

– firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do governo;

– nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder Público; e

– ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados, dispensada a licitação.

- emitir documentos de cobrança e exercer atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles administrados ou, mediante autorização específica, pelo ente da Federação consorciado.

- outorgar concessão, permissão ou autorização de obras ou serviços públicos mediante autorização prevista no contrato de consórcio público, que deverá indicar de forma específica o objeto da concessão, permissão ou autorização e as condições a que deverá atender, observada a legislação de normas gerais em vigor.

AUTARQUIAS (“Serviços Públicos Personalizados”)

Autarquia, para Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito Administrativo, 17ª ed., pp. 368 e 369), é “pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de auto-administração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei”.

Características:

1.  Personalidade de direito público – Sendo pessoa jurídica de direito público, a autarquia submete-se ao regime jurídico publicístico quanto à criação, extinção, poderes, prerrogativas, restrições e privilégios. Pode-se afirmar que as autarquias têm praticamente as mesmas prerrogativas, privilégios e restrições que as pessoas políticas.

2.  Desempenho de atividade típica do Estado (Não podem as autarquias desenvolver atividade comercial ou industrial. Normalmente, os entes autárquicos prestam serviço público ou exercem atividade de polícia administrativa, atuações tipicamente públicas);

3.  Capacidade de auto-administração;

4.  Capacidade administrativa específica;

5.  Sujeição a controle ou tutela.

Prerrogativas e Privilégios

Como antes assinalado, os entes autárquicos desfrutam de uma série de prerrogativas e privilégios, dentre os quais podemos mencionar:

- Prazos processuais maiores (CPC, art. 188);

- Reexame de ofício (CPC, art. 475);

- Despesas processuais pagas ao final do processo (CPC, art. 27) etc

- Bens impenhoráveis, imprescritíveis etc;

- Presunção de legitimidade de seus atos;

- Auto-executoriedade;

- Regime dos precatórios (CF, art. 100 e CPC, 730 e 731);

- Prazo prescricional especial (Decreto 20.910/32 c/c DL 4597/42) – 5 anos, para as ações pessoais;

- Imunidade tributária relativa a impostos (CF, art. 150, VI, imunidade condicionada) etc.

Bens Autárquicos

Os bens autárquicos são públicos, sendo, portanto, inalienáveis, quando forem de uso comum ou especial e enquanto preservarem tal qualificação (art. 100 do CCivil), ao passo que os dominiais podem ser alienados, atendidas as exigências legais (art. 101 do CCivil); imprescritíveis (não podem ser adquiridos por usucapião), como previsto nos arts. 183, § 3° e 191, parágrafo único da CF (com relação a imóveis), e no art. 102 do CCivil, referente a quaisquer bens públicos; não passíveis de oneração por direitos reais de garantia (penhor, hipoteca, por exemplo), e impenhoráveis.

Atos das Autarquias

São administrativos, portanto, dotados de presunção de legitimidade e, quando for o caso, de imperatividade e auto-executoriedade.

Contratos

Os contratos das autarquias, em regra, são administrativos e, por isso, disciplinados pela Lei nº 8.666/93.

Responsabilidade das Autarquias

As autarquias respondem pelos próprios atos, de modo direto ou primário, porquanto, sendo entes personalizados, detém direitos e assumem obrigações. O Estado somente responderá subsidiariamente, face a exaustão das forças autárquicas em reparar o dano que causou.

A responsabilidade civil das autarquias é a mesma prevista no art. 37, § 6º da CF. Por conseguinte, é objetiva, ressalvada a hipótese de dano ensejado por conduta omissiva, como sustenta a doutrina majoritária e vem admitindo a jurisprudência do STF e do STJ, não sem certa vacilação.

6.  ESPÉCIES DE AUTARQUIAS

Para renomados administrativistas, existem dois tipos de autarquias, segundo a estrutura que apresentam:

1.  Autarquias corporativas (base corporativa);

2.  Autarquias fundacionais (base patrimonial) – Essas seriam, nada mais nada menos que as fundações públicas ou governamentais com personalidade jurídica de direito público. Nesse sentido, a doutrina predominante, com o apoio da jurisprudência do STF e STJ, reiteradamente admitindo como ente de natureza autárquica as fundações com personalidade de direito público.

As entidades ultimamente criadas e denominadas agências reguladoras têm a natureza de autarquia de regime especial. Sendo autarquias, sujeitam-se ao regime jurídico das autarquias. As suas leis instituidoras asseguram-lhes, entretanto, maior autonomia em relação à Administração Direta, traduzida, fundamentalmente, na estabilidade dos seus dirigentes, que têm mandato fixo, não sendo exoneráveis ad nutum pelo Chefe do Executivo, bem como, para alguns autores, pela definitividade de suas manifestações na esfera administrativa. Observa-se que a definitividade referida se adstringe à órbita administrativa, vez que qualquer ato da Administração Pública pode, respeitados os limites normativos, ser objeto de consideração do Poder Judiciário (art. 5º, XXXV, da CF).

Na atualidade, as agências reguladoras brasileiras podem ostentar dois perfis distintos, considerando-se as suas funções:

a) as que exercem, com base em lei, típica atividade de polícia administrativa, com a imposição de limitações administrativas, previstas em lei, fiscalização, repressão;

b) as que regulam e controlam as atividades que constituem objeto de concessão, permissão ou autorização de serviço público (telecomunicações, energia elétrica, transportes etc) ou de concessão para exploração de bem público (petróleo, rodovias etc). A nosso ver, essas, além do policiamento  administrativo que também realizam, atuam no controle das delegações para cujo acompanhamento são legalmente competentes.

A chamada agência executiva não é uma espécie nova de entidade.  “É a qualificação dada à autarquia ou fundação que celebre contrato de gestão com o órgão da Administração Direta a que se acha vinculada, para melhoria da eficiência e redução de custos”, segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 14ª ed., p. 400). Considerando o tema, esclarece Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de Direito Administrativo, 16ª ed., pp. 166-167): “Este nomen iuris “agência executiva” ganhou status legal com o advento da Lei 9.649, de 27.05.98 (que dispôs sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios), a qual tratou da matéria nos arts. 51 e 52. Limitam-se a especificar que a qualificação de “agência executiva” será feita por ato do Presidente da República para as autarquias ou fundações que (I) tenham “um plano estratégico de reestruturação e desenvolvimento institucional em andamento” e (II) hajam “celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor”, caso em que o Executivo editará medidas de organização administrativa específicas para elas visando a lhes assegurar autonomia de gestão e disponibilidade de recursos para cumprimento das metas constantes do contrato de gestão, o qual era prazo mínimo de um ano”.

Os Decretos (federais) nºs 2.487 e 2.488/98 e a Lei 9.649/98 também tratam das agências executivas. Vale salientar que tanto esses diplomas quanto a lei acima referida, evidentemente, dispõem para a esfera federal, cabendo aos Estados e Municípios legislarem, respeitados os limites constitucionais e atentos ao art. 37, § 8º da CF, elaborarem suas próprias legislações.

Saliente-se que a Lei 9.648, de 27.05.98, acrescentou um parágrafo ao art. 24 da Lei 8.666/93, beneficiando, claramente,  as agências executivas. Eis o seu teor:

“Parágrafo único. Os percentuais referidos nos incisos I e II deste artigo, serão 20% (vinte por cento) para compras, obras e serviços contratados por sociedade de economia mista e empresa pública, bem assim por autarquia e fundação qualificadas, na forma da lei, como Agências Executivas”.

Dúvida não há de que a qualificação como agência executiva é uma medida preordenada à maior eficiência de autarquias e fundações. Por outro lado, o resultado da qualificação como agência executiva é obtenção maior autonomia orçamentária, gerencial e financeira.

7.3 Regime Jurídico das Autarquias

a) Criação e extinção – Lei específica (art. 37, XIX);

b) Pessoal – Estatutário (titular de cargo) ou celetista (ocupante de emprego). Aplica-se-lhes o art. 327 do CP, bem como a Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade).

c) Bens – são públicos (impenhoráveis, imprescritíveis, não podem ser onerados com direitos reais de garantia, inalienáveis enquanto afetados a fim público);

d) Dirigentes:

d.1)  Aplica-se-lhes o art. 327 do CP, bem como a Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade). Também podem ser responsabilizados através de ação popular e ação civil pública;

d.2. Podem figurar como autoridades coatoras em mandados de segurança;

d.3 Em certos casos, têm os seus nomes apreciados pelo Legislativo (CF, art. 52, III, f);

7.3 Autarquias e suas Atividades

a) Autarquias de Polícia Administrativa – Ex.: IBAMA;

b) Autarquias de Serviço Público – Ex.: INSS;

c) Autarquias de Fomento – Ex.: SUDENE;

d) Autarquias de Intervenção no Domínio Econômico – Ex.: CADE etc.

7.4 Agências Reguladoras

a) Peculiaridade: Autarquias de regime especial

b) Aspectos que conferem especialidade ao regime jurídico das Reguladoras:

- Mandado fixo dos dirigentes (estabilidade provisória);

- Poder normativo diferenciado (matéria técnica);

- Autonomia financeira (taxas de fiscalização e dotações orçamentárias);

- Autonomia decisória na esfera administrativa.

c) Perfis das Agências segundo sua atividade principal:

- Policiamento administrativo. Ex.: ANS, ANVISA.

- Gestão de delegações de serviços públicos e da concessão de uso de bens públicos. Ex.: ANATEL, ANEEL, ANAC, ANTT, ANA etc.

- Regulação de atividade econômica monopolizada. ANP (Agência Nacional do Petróleo).

7.5 Consórcios Públicos (CF, art. 241 e Lei 11.107/2005)

a) Consórcios Públicos – podem ser pessoas públicas ou privadas. Se públicas, são associações públicas de natureza autárquica.

b) Formação – Somente formáveis entes políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Podem ser entes diferentes.

c) Finalidade – Atender a interesse comum, através da gestão associada de serviços públicos;

d) Competências:

– firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do governo;

– nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder Público; e

– ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados, dispensada a licitação.

- emitir documentos de cobrança e exercer atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles administrados ou, mediante autorização específica, pelo ente da Federação consorciado.

- outorgar concessão, permissão ou autorização de obras ou serviços públicos mediante autorização prevista no contrato de consórcio público, que deverá indicar de forma específica o objeto da concessão, permissão ou autorização e as condições a que deverá atender, observada a legislação de normas gerais em vigor.

9. Princípios da Administração Indireta

Princípios da:

a)     Reserva legal;

b)    Especialidade; e

c)     Do controle.

Princípio da reserva legal: todas as pessoas integrantes da AI de qualquer dos Poderes, seja qual for a esfera federativa a que estejam vinculadas, só podem ser instituídas por lei. Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação. A parte final gera dúvidas, entendendo Carvalho Filho que trata-se apenas da fundação. Cabe ao executivo o poder de iniciativa da lei, por se tratar de matéria de caráter estritamente organizacional da AP.

O princípio da reserva legal se aplica também à hipótese de instituição de pessoas subsidiárias das empresas públicas e sociedades de economia mista. Não é necessário, entretanto, que haja uma lei autorizadora específica para que seja criada cada subsidiária, como sustentam alguns. A Constituição não permite essa interpretação tão restrita. Nada impede que a lei instituidora da entidade primária ou lei subsequente, já preveja a instituição de futuras subsidiárias.

O Supremo Tribunal Federal entende que, uma vez instituída a SEM e delegada à lei que a criou permissão para a constituição de subsidiárias, as quais podem majoritária ou minoritariamente associar-se a outras empresas, o requisito da autorização legislativa acha-se cumprido, não sendo necessária a edição de lei especial para cada caso.

Princípio da especialidade: as entidades não podem ser instituídas com finalidades genéricas, vale dizer, sem que se defina na lei o objeto preciso de sua atuação. As entidades só podem atuar, só podem despender seus recursos nos estritos limites determinados pelos fins específicos para os quais foram criadas.

Princípio do controle: por só poder atuar dentro de determinados parâmetros, nunca podendo agir com liberdade integral, toda pessoa integrante da AI é submetida a controle pela AD da pessoa política a que é vinculada. Se é a pessoa política que enseja a criação daquelas entidades, é lógico que tenha que se reservar o poder de controlá-las.

Princípio do controle é também denominado de tutela administrativa:

a)     Controle político – dirigentes escolhidos e nomeados em função de confiança;

b)    Controle institucional – fins a que foi criada;

c)     Controle administrativo – rotinas administrativas;

d)    Controle financeiro – $.

A União Federal adotou o sistema de supervisão ministerial.

Toda pessoa da administração indireta é vinculada a determinado órgão da respectiva administração direta.

10.     Autarquia

Pessoa jurídica administrativa com relativa capacidade de gestão dos interesses a seu cargos, embora sob controle do Estado, de onde se originou. Porém, não se deve fazer qualquer ligação entre a terminologia e o perfil jurídico da autarquia, devendo-se apenas considerar que se trata de uma modalidade de pessoa administrativa, instituída pelo Estado para o desempenho de atividade predeterminada, dotada, como ocorre com cada uma dessas pessoas, de algumas características especiais que as distinguem de suas congêneres.

Autonomia é figura de conotação mais política, porque indica que alguns entes podem criar sua própria administração e estabelecer sua organização jurídica, como observa ZANOBIBI.

O Estado, quando cria autarquias, visa a atribuir-lhes algumas funções que merecem ser executadas de forma descentralizada. Daí não poderem criar regras jurídicas de auto-organização, nem terem capacidade política. Sua função é meramente administrativa. Por tal motivo é que se pode afirmar que, enquanto a autonomia é o próprio Estado, a autarquia é apenas uma pessoa administrativa criada pelo Estado.

As autarquias podem ser territoriais e institucionais.

As autarquias institucionais nascem como pessoas jurídicas criadas pelo Estado para se desincumbirem de tarefas para as quais a lei as destinou. Contrariamente àquelas outras, não correspondem a áreas geográficas. Trata-se de meras pessoas administrativas sem delegação política estatal, limitando-se, por isso, a perseguir os objetivos que lhes foram impostos.

Essa é a razão por que apenas as autarquias institucionais integram a Administração Indireta do Estado, e este, através dela e das demais pessoas vinculadas, buscará alcançar os objetivos e as diretrizes administrativas previamente traçados.

Conceito de autarquia: pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração Indireta, criada por lei para desempenhar funções que, despidas de caráter econômico, sejam próprias e típicas do Estado.

Dec-Lei nº 200/67 – serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.

Pessoa jurídica de direito público. Possui todas as prerrogativas contidas no ordenamento jurídico vigente.

Sendo pessoas de direito público, não incide sobre as autarquias a disciplina prevista no Código Civil.

Sua existência se dá no mesmo momento em que se inicia a vigência da lei criadora. O início da vigência da lei criadora é também o início da personalidade jurídica das autarquias.

A lei de criação da autarquia deve ser da iniciativa privativa do Chefe do Executivo. Para extinção de autarquias, é também a lei o instrumento jurídico adequado. As mesmas razões que inspiraram o princípio da legalidade, no tocante à criação de pessoas administrativas, estão presentes no processo de extinção. Princípio da simetria das formas jurídicas.

A organização das autarquias é delineada através de ato administrativo, normalmente decreto do Chefe do Executivo. No ato de organização são fixadas as regras atinentes ao funcionamento da autarquia, aos órgãos competentes e à sua competência administrativa, ao procedimento interno e a outros aspectos ligados efetivamente à atuação da entidade autárquica.

Objeto: execução de atividades típicas da AP. Para Carvalho Filho, é atribuída às autarquias a execução de serviços públicos de natureza social e de atividades administrativas, com a exclusão dos serviços e atividades de cunho econômico e mercantil, estes adequados a outras pessoas administrativas, como as sociedades de economia mista e as empresas públicas.

Classificação das autarquias:

Quanto ao nível federativo (federais, estaduais, distritais e municipais);

Quanto ao objeto (assistenciais, previdenciárias, culturais, profissionais, administrativas, de controle, associativas);

Quanto à natureza (regime jurídico).

Não são admissíveis autarquias interestaduais ou intermunicipais. Se há interesse de Estados e de Municípios para executar serviços comuns, devem os interessados, por si mesmo ou por pessoas descentralizadas, como é o caso de autarquias, celebrar convênios ou consórcios administrativos, constituindo essa forma de cooperação a gestão associada, tudo, é obvio, dentro do âmbito das respectivas competências constitucionais.

A autarquia é vinculada apenas ao ente federativo responsável por sua instituição. Não é possível vinculação pluripessoal.

STF – não há a possibilidade de criação de autarquia interestadual mediante a convergência de diversas unidades federadas.

Quanto à Ordem dos Advogados do Brasil – OAB, decidiu-se que tal autarquia não integra a AI da União, configurando-se como entidade independente; assim, não está vinculada a qualquer órgão administrativo, nem se sujeita ao respectivo controle ministerial. Tem função institucional de natureza constitucional e seu pessoal é regido pela CLT sem prévia aprovação em concurso público. As contribuições a ela paga não têm natureza tributária. Não se lhe aplica a lei 6830. Não se sujeita a lei 4320 tampouco à fiscalização do TCU.

Material cedido pelo professor auxiliar Thiago Campos